Por María Page, Coordinadora de Instituciones Políticas

Las primarias abiertas simultáneas y obligatorias (PASO) fueron establecidas en 2009 para la selección de candidatos a los cargos electivos del nivel nacional (Ley 26571) y se utilizaron por primera en las elecciones de 2011. Desde entonces, ya rigieron para 3 elecciones nacionales y 12 provincias adoptaron mecanismos similares para la selección de candidatos a cargos provinciales y municipales. En este post te contamos qué son, cómo funcionan, qué efecto tuvieron en las condiciones de la competencia y qué aceptación tienen entre los votantes.

Las PASO en una cáscara de nuez. Son primarias porque definen las candidaturas a cargos electivos nacionales. Son abiertas porque todos los electores inscriptos en el padrón nacional tienen un voto por categoría de cargo y pueden participar en la primaria de cualquier agrupación (sin importar si están afiliados ni a qué partido). Son simultáneas porque las primarias de todos los competidores ocurren el mismo día. Son obligatorias porque todos los partidos que quieran competir en la elección general deben participar, aun cuando presenten una lista única, y porque también son compulsivas para los electores.

Un invento argentino. Las PASO son, como la birome, un invento local. Ningún otro país obliga a partidos y electores a concurrir a la selección de candidatos. Además donde hay primarias se las utiliza para los cargos más visibles como los ejecutivos.

Los pocos antecedentes vernáculos y foráneos. Un sistema similar fue adoptado por la provincia de Santa Fe en 2005 para encausar la competencia interna de los partidos al derogar la Ley de Lemas.

Las primarias santafesinas se inspiraban en las que utiliza Uruguay para elegir las fórmulas presidenciales desde 1996 que también eliminó el doble voto simultáneo (lemas). En Uruguay sólo son obligatorias para los partidos.

Un sistema de primarias abiertas y simultáneas había regido brevemente para las elecciones nacionales cuando en 2002 la Ley 25.611 estableció en la Argentina el régimen de primarias abiertas obligatorias. La norma fue suspendida para el proceso electoral de 2003, aplicada de manera acotada en las legislativas de 2005 (se limitaron a aquellos partidos que tuvieran más de una lista) y finalmente derogada en 2006.

Los alegatos a favor y en contra. Los que están a favor de las PASO sostienen que, por un lado, ordena la oferta electoral al estabilizar las alianzas con varios meses de antelación y reducir el número de jugadores mediante el umbral electoral de 1,5% de los votos válidos. Por el otro, argumentan que promueven la democratización de las organizaciones al alentar la competencia interna. Después de las elecciones de 2015, también se destaca que fueron las PASO las que permitieron articular al PRO, el radicalismo y la Coalición Cívica en la alianza electoral que terminó ganando la presidencia.

Los detractores, por su parte denuncian la vulneración de la autonomía de los partidos y sostienen que, lejos de revitalizarlos o democratizarlos, no hacen más que potenciar su crisis. En este sentido es especialmente criticado el hecho de que un mismo elector pueda votar en la interna de diferentes partidos o alianzas para cada categoría de cargos en juego. Además, objetan que el umbral de 1,5% es proscriptivo porque deja fuera de la competencia a los partidos minoritarios y sin representación a los votantes de esos partidos. También señalan las secuelas que deja en las organizaciones el efecto divisivo de las primarias y el degaste que la doble campaña implica para los partidos con menos recursos. En el mismo sentido, algunos argumentan que la multiplicación de elecciones y la consiguiente prolongación de los tiempos de campaña desgastan a los partidos (especialmente a los más pequeños) y genera hastío entre los votantes. Por último, después de la primera implementación en 2011 se llamó la atención sobre el peligro de que, en ausencia de primarias con competencia, las PASO funcionen como una gran encuesta nacional. Pero aun con estas observaciones, no hubo reclamos judiciales contra la Ley 26571.

De tales reglas, tales incentivos. Las PASO aportan previsibilidad en la medida en que exigen que las alianzas para la elección de octubre se definan a mediados de junio. Sin embargo, esta previsibilidad es relativa porque las adhesiones (colectoras institucionalizadas por el decreto 443/2011) habilitan una nueva ronda de alianzas de facto para la boleta después de las PASO.

El umbral, a su vez, contribuye a reducir el volumen de la oferta porque alienta la formación de coaliciones (el ejemplo clásico es el FIT) y deja afuera de la competencia a los partidos con mínimo caudal electoral. De hecho, desde el establecimiento de las PASO la cantidad de listas que compiten en las generales se ha reducido progresivamente y la elección de 2015 representa el piso histórico de cantidad de listas para las categorías presidente y vice (6 en total) y diputados nacionales (106 considerados todos los distritos)

En cuanto al orden de la oferta, las PASO aportaron en parte una solución al eliminar las listas espejo y las candidaturas múltiples. También podrían haber  eliminado las colectoras, pero luego se las admitió expresamente a través de la reglamentación de las adhesiones.

Con respecto a la democratización interna, el diseño de las PASO nacionales puede probablemente mejorarse. Por ejemplo, el rol que juegan las juntas partidarias da ventaja a la conducción de los partidos y, en ese sentido, desalienta la competencia interna. Además las adhesiones no ayudan a disuadir la competencia por fuera del partido de origen en la primaria para adherir luego en la general. También, el hecho de que la fórmula electoral para repartir los lugares en las listas sea definida por cada agrupación permite las reglas mayoritarias. Por último, como la fórmula ejecutiva se juegue completa, no hay espacio para ofrecer la candidatura a vicepresidente a los perdedores de la primaria, algo que transforma a las PASO en juego de suma cero.

Todos estos factores desalientan el surgimiento de competidores internos que desafíen a las conducciones. Un ajuste de esta letra chica para emparejar las condiciones de la competencia interna y permitir la representación de las minorías  fortalecería los incentivos a la competencia.

Las PASO y las estrategias de los partidos. En su primera implementación de 2011 el desempeño de las PASO fue poco auspicioso en promover la competencia. Hubo muy poca y ocurrió casi exclusivamente en el campo de la oposición. Además prácticamente ninguna interna fue realmente competitiva, ya que los vencedores se impusieron en general por grandes diferencias. En la categoría presidente y vice todas las agrupaciones presentaron listas única. En diputados sólo hubo competencia en el 11% de las agrupaciones y apenas el 3% se definieron por una diferencia pequeña.

En 2013 hubo más competencia: 1 de cada 4 agrupaciones tuvieron más de una lista para los cargos legislativos considerados todos los distritos, y el 7% se definió por márgenes pequeños. Nuevamente, la competencia fue más frecuente entre las fuerzas de oposición.

En 2015 las agrupaciones parecen haber atravesado una curva de aprendizaje que les permitió utilizar el mecanismo estratégicamente. Así, las PASO facilitaron la articulación de una coalición de oposición para la contienda presidencial y, además de Cambiemos, UNA y el FIT tuvieron primarias con competencia. En la categorías diputados 1 de cada 5 agrupaciones tuvo competencia interna y apenas el 3% de las primarias fueron realmente competitivas.

 

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La participación y las opiniones de los votantes. La participación en las PASO es similar a la de las elecciones generales. El promedio desde 2011 fue del 75,5% para las PASO y del 78,2% para las elecciones generales nacionales. Si bien con un 71,7% las PASO de 2015 marcaron la participación más baja en elecciones nacionales desde 1983, la cifra es todavía altísima, sobre todo a la luz de la experiencia internacional y teniendo en cuenta que no se trata de una elección general.

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Por otro lado, el nivel de aceptación entre los votantes es muy elevado: encuestas realizadas en el conurbano en 2013 y 2015 muestran que el 75% está de acuerdo o muy de acuerdo con el actual sistema de selección de candidatos.

Al mismo tiempo, algunas PASO sugieren un uso muy sofisticado de las PASO por parte de los votantes. Así, por ejemplo, tanto en la CABA como en la elección presidencial, los votantes que habían participado en primarias de fuerzas opositoras en las PASO reorientaron su voto para permitir que el candidato opositor con más posibilidades accediera al balotaje (Calvo y Pomares, 2015).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Fuente: Calvo y Pomares, 2015

Transferencia de votos de las PASO a las generales. Elección presidencial 2015

 

Fuente: Calvo y Pomares, 2015

Las provincias y las PASO. La introducción de las PASO en las elecciones nacionales hizo que varias provincias replicaran el sistema. Así lo hizo la PBA en las elecciones de 2011, Chaco en 2013, y la CABA, Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Juan y San Luis en los comicios de 2015. Incluyendo a Santa Fe, hoy en día 11 provincias tienen PASO iguales o muy similares a las nacionales.

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Obligatorias o voluntarias ¿Es esa la pregunta? Las PASO han generado polémica  en torno a la constitucionalidad de obligar a los partidos a abrir su competencia interna a todos los electores (incluso los independientes y los afiliados a otros partidos) y de obligar a los electores a participar en la definición de los candidatos propuestos por cada agrupación. ¿Qué puede pasar si se las hace optativas para los electores? En este sentido, la experiencia uruguaya puede resultar ilustrativa. Después de 15 años de elecciones internas en Uruguay la participación fue mermando[1] y, mientras que la concurrencia a las generales es del 90%, en las últimas internas de 2014  la participación fue de apenas el 37%. Además, estudios empíricos muestran que los electores más educados, que simpatizan con los partidos, y tienen posiciones ideológicas más extremas, tienen mayor propensión a participar. Estos datos (que son consistentes con trabajos previos)  sugieren que cuando los electores no están obligados a concurrir a las primarias, las consecuencias son al menos dos: i. el abstencionismo aumenta y los candidatos son definidos por un grupo de votantes que es más reducido que los electores habilitados y mucho más grande que los afiliados de cada partido, y ii. ese grupo que termina definiendo las candidaturas es muy distinto al votante promedio. La principal enseñanza de la experiencia uruguaya es bastante clara: o las PASO son obligatorias para partidos y votantes, o no son.

Teniendo en cuenta su desempeño y su potencial para avanzar hacia una oferta con mayor capacidad de agregación de intereses, más ordenada y comprensible para los electores, el principal interrogante respecto de las PASO no parece ser la obligatoriedad, sino qué ajustes pueden hacerse para aprovechar su potencial para alentar la democracia interna de los partidos, facilitar la articulación de alianzas y promover opciones electorales más transparentes para el elector.

[1] Fue del 53,4% en 1999, del 45,7 en 2004, del  44.8% en 2009 y del 37,08 en 2014.