Tras el fracaso en las negociaciones de la ley impositiva provincial, Axel Kicillof reclamó a la oposición su “actitud irresponsable”. El peronismo no contaba con los votos necesarios para lograr la aprobación del proyecto en el Senado provincial y el gobernador reprochó a la oposición no haber cumplido su palabra de acompañar al nuevo gobierno en sus primeras semanas. El problema estructural que enfrentaba Kicillof, sin embargo, no era la postura de la oposición, sino que el peronismo, aun habiendo hecho una muy buena elección, no pudo asegurar una mayoría en la legislatura provincial.

El PJ obtuvo 52.2% de los votos en la provincia, y 36 bancas (13 senadores, y 23 diputados); mientras que Cambiemos, con sólo 37.7% de los votos, logró una cantidad similar de escaños: 10 senadores y 22 diputados. El resultado de la renovación parcial del año pasado dejó al PJ al borde de la mayoría en una cámara gracias a sus 45 diputados (de 92, 48.9%); pero con sólo 20 senadores (de 46, 43.5%), la mayoría en el Senado quedó en manos de Cambiemos. En buena medida esto es resultado de (a) la sobrerrepresentación de los votantes del interior provincial y (b) del predominio de Cambiemos en los distritos “ricos” en representantes.

Renovación parcial de la Legislatura bonaerense (2017-19)

Los legisladores de la provincia de Buenos Aires son electos en ocho secciones electorales, conformadas por un número variable de municipios. Las secciones más grandes abarcan los municipios del norte y sur del Gran Buenos Aires (Primera y Tercera Sección Electoral, respectivamente), y reúnen casi nueve millones y medio de electores habilitados. La Quinta Sección Electoral, y tercera por cantidad de votantes, reúne a 27 municipios del sudeste provincial, incluyendo la Costa Atlántica; y la Octava Sección se compone exclusivamente de la capital. Las restantes cuatro secciones abarcan 64 municipios del interior de la provincia, y combinan unos dos millones de electores.

Sin embargo, aun cuando el Artículo 60 de la Constitución provincial establece que “La proporcionalidad de la representación será la regla en todas las elecciones populares para integrar cuerpos colegiados,” la distribución de bancas entre secciones no sigue ningún criterio poblacional, en ninguna de las dos cámaras legislativas. Por un lado, las secciones Primera y Tercera están significativamente subrepresentadas: ellas combinan 70.7% de los votantes, y disponen de sólo 35.9% de los diputados y 37.0% de los senadores. Por el contrario, las secciones del interior (Segunda, Cuarta, Sexta, y Séptima), con sólo el 15.5% de los electores, tienen el 45.7% de las bancas en ambas cámaras; es decir, tres veces más escaños que votantes. Las restantes dos secciones, Quinta y Octava, están también sobrerrepresentadas, pero sólo levemente.

La sub/sobre representación de distritos electorales no es algo infrecuente. Sin embargo, toda desviación resulta en dar más peso a unos votantes sobre otros en las decisiones colectivas; y esto se vuelve un problema de representación aún más grande cuando esas desviaciones están correlacionadas con la distribución geográfica de las preferencias electorales. En los distritos más sobrerrepresentados de la provincia están relativamente concentrados los votantes de Cambiemos, mientras que en las dos unidades subrepresentadas están relativamente concentrados los votantes del peronismo.

A nivel nacional ocurre lo contrario. Mientras Kicillof y el peronismo provincial sufren la subrepresentación de sus votantes en la Legislatura, Alberto Fernández y el peronismo nacional gozan de una significativa sobrerrepresentación de sus votantes en ambas cámaras del Congreso nacional. El Senado, siguiendo el modelo americano, fue concebido por Alberdi en las Bases y por la Constitución de 1853 a partir de la desproporcionalidad: todas las provincias se encuentran representadas en paridad, lo cual da mayor peso a los votantes y las preferencias políticas de las provincias más pequeñas. Sin embargo, la Cámara de Diputados fue concebida para representar a la Nación en su conjunto, poniendo a todos los individuos en paridad; en los hechos, por el contrario, se trata una de las cámaras bajas más desproporcionales del mundo. De modo similar al caso de Buenos Aires, el Artículo 46 de la Constitución nacional establece que el número de representantes de cada provincia en la Cámara debe ser proporcional al número de habitantes; y dispone expresamente que la composición debe ser ajustada tras cada censo. Nada de eso ha ocurrido desde 1983.

Las figuras presentan la asociación observada entre el porcentaje de votos obtenidos en primera (o única) vuelta por los presidentes (gobernadores) electos y el nivel de sub/sobrerrepresentación de cada provincia (sección). El índice de sub/sobrerrepresentación debe interpretarse como el porcentaje de bancas que faltan/exceden una distribución de bancas que siguiera exactamente la distribución de electores. La línea punteada indica el punto en que un distrito tiene tantos escaños como votantes.

El sesgo pro-peronista de la asignación de bancas ha sido una constante de la política post-1983. Las bases electorales de Menem, Cristina Fernández y ahora Alberto Fernández han estado relativamente más concentradas en las provincias “ricas” en representantes, mientras que los votantes de los presidentes no-peronistas (Alfonsín, De la Rúa, Macri) estuvieron relativamente más concentrados en los distritos subrepresentados. Esto se refleja en la dirección de la pendiente en la segunda figura. En las cinco elecciones ganadas por candidatos peronistas (1989, 1995, 2007, 2011, y 2019), la pendiente es positiva: cuanto mayor es la sobrerrepresentación, mayor es el porcentaje de votos obtenidos por el ganador. Por el contrario, en las tres elecciones ganadas por candidatos no-peronistas (1983, 1999, 2015)¹, la pendiente es negativa: mayor sobrerrepresentación está asociada con menores performances electorales² .

La desproporcionalidad en la asignación de bancas tiene consecuencias políticas significativas. Las preferencias de los votantes de distritos subrepresentados, como Buenos Aires o Córdoba a nivel nacional o las secciones Primera y Tercera a nivel provincial, tienen menor influencia en las decisiones de política pública. Cuando se discuten nuevas cargas impositivas o la asignación de recursos fiscales, esos votantes van a estar en una posición relativamente más débil, y con frecuencia, van a resultar relativamente perjudicados. Kicillof encontró un parche circunstancial gracias a un acuerdo con intendentes opositores, lo que permitió finalmente pasar la ley impositiva provincial. El peronismo, paradójicamente, goza de los beneficios de la sobrerrepresentación en un lugar, mientras los sufre en otro. Mientras los presidentes peronistas han aprovechado el peso desproporcionado de sus votantes en el Congreso nacional, la voz de las bases electorales del peronismo en la provincia, tal como comprueba ahora Kicillof, resulta minimizada por las instituciones representativas.

El principio democrático fundamental es “una persona, un voto.” Las instituciones democráticas deben proyectar ese principio sobre la composición de sus instituciones.

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1 – La elección de 2003, en la cual el peronismo compitió dividido, fue omitida a fin de mantener la comparabilidad.

2- Un índice de 0.808 indica que Córdoba tiene sólo el 80.8% de los diputados que le corresponden; es decir, tiene 19.2% menos bancas de las que debería tener. Siete provincias tenían en la renovación de 2019 algún déficit de escaños en la Cámara de Diputados: Buenos Aires (-26.3%), Córdoba (-19.2%), Chaco (-2.0%), Mendoza (-8.2%), Salta (-9.6%), Santa Fe (-8.7%), y Tucumán (-4.8%). Por el contrario, un score de 2.291 indica que La Rioja tiene las bancas que le corresponden y además un extra de 129.1%. Cinco provincias tuvieron en 2019 al menos el doble de los lugares que deberían: Catamarca (+108.17%), La Pampa (+131.46%), La Rioja (+129.11%), Santa Cruz (+163.16%), y Tierra del Fuego (+381.29%).